Il finanziamento dei partiti politici negli Stati Uniti e nei principali paesi europei

Abbiamo preso in esame, nel corso di tre lunghi articoli, la storia e le dinamiche del finanziamento dei partiti politici in Italia. Focalizziamo adesso l’attenzione a ciò che accade al di là dei nostri confini, perché può risultare utile, per comprendere le peculiarità dell’anomalia del sistema italiano (che permette ai partiti politici di arricchirsi impunemente, a spese dello Stato, come in nessun altro paese al mondo), dare un rapido sguardo alle diverse tradizioni, concezioni, consuetudini e normative che caratterizzano la politica degli altri Paesi dell’Europa Occidentale e dell’area nord-americana. Vedremo così come, in tutti questi diversi ordinamenti giuridici, si riscontri, pur con le debite differenze dovute a diverse tradizioni culturali, un sostanziale intervento regolatorio dello Stato sull’uso del denaro da parte dei soggetti politici.

In quelli che si rifanno alla tradizione liberale anglosassone, tuttavia, la concezione marcatamente ‘individualistica’ della rappresentanza politica (derivata anche dalla consolidata adozione di collegi elettorali uninominali) fa sì che lo Stato intervenga per lo più nei confronti dei singoli candidati e con esclusivo riferimento al ‘momento elettorale’. Esistono naturalmente anche forme di finanziamento pubblico, sia di tipo diretto che indiretto, ma esse, oltre ad essere limitate ed esigue rispetto ai finanziamenti di natura privata, restano comunque destinate ai candidati (non quindi ai partiti) e riferite alle spese sostenute nelle campagne elettorali.

Stati Uniti d’America

Negli Stati Uniti sono previste forme di finanziamento pubblico solo per le elezioni presidenziali, messe a disposizione dal Presidential Election Campaign Fund, un fondo statale finanziato dai contribuenti, che vi possono destinare una parte delle proprie tasse al momento della compilazione della dichiarazione dei redditi. E se i candidati vi fanno ricorso, non potranno raccogliere contributi dai privati e non potranno spendere più di quanto ricevono (diversamente da chi ricorre al solo finanziamento privato, il quale non incontra limiti di spesa).

Per quanto riguarda le elezioni federali o locali, le normative vigenti sono primariamente finalizzate a contenere il flusso di denaro verso i singoli candidati, sia qualitativamente, cioè ponendo dei limiti massimi, sia qualitativamente, ossia stabilendo specifiche modalità per le erogazioni del denaro e garantendone la massima trasparenza. La legislazione opera sempre, quindi, nei confronti dei candidati e trova il suo fulcro nelle limitazioni del finanziamento privato, prevedendo divieti di ricevere denaro da parte di determinati soggetti (corporations, organizzazioni sindacali, fornitori del Governo federale e stranieri). Società e sindacati possono invece contribuiere, ma solo creando degli appositi comitati, i Political Acction Commitees.

Le normative vigenti – in sintesi – sono finalizzate, nel sistema americano, a garantire la massima trasparenza e la prima disciplina completa riguardo al finanziamento della politica risale agli anni Settanta. Si tratta del Federal Election Compaign Act del 1971, poi riformato nel 1974 in risposta ad alcuni episodi di corruzione politica e, in particolare, allo scandalo Watergate.

La questione è però, negli Stati Uniti, nonostante la chiarezza delle normative vigenti, ancora aperta, e spesso i dibattiti ruotano intorno ad una nota e controversa sentenza della Corte Suprema del 30 Gennaio 1976, che dichiarò l’illegittimità dei limiti legislativi alle spese elettorali perché ritenuti in contrasto con il Primo Emendamento, quello che regola il diritto fondamentale di parola.

Nell’Europa Occidentale prevale, invece, un modello normativo definito ‘a tendenza istituzionale’, proprio di quegli ordinamenti in cui il legislatore, oltre a regolare le risorse destinate alle campagne elettorali, tende a disciplinare anche le spese che i partiti sostengono nelle loro attività infraelettorali. E sono generalmente previsti contributi economici, sia diretti che indiretti, da parte dello Stato in favore non dei singoli candidati, ma dei loro partiti politici di riferimento. Si tratta di un modello tipico di paesi in cui si sono sviluppati, a partire dal dopoguerra, grandi partiti di tipo socialdemocratico, caratterizzati dall’esistenza di complessi apparati organizzativi; apparati che erano originariamente sostenuti dalle contribuzioni degli iscritti e che, solo successivamente, in conseguenza del calo della partecipazione, sono stati mantenuti in piedi grazie a sovvenzioni pubbliche.

Germania

È il caso, ad esempio, della Germania, dove i partiti politici hanno responsabilità giuridica e dove nel 1967 è stata approvata una delle prime leggi sul loro pubblico finanziamento (il Parteiengesetz del 24 Luglio 1967), e che dunque può essere considerata il precursore di un modello che si è poi via via esteso a gran parte dei paesi europeo-occidentali.

Dopo varie modifiche imposte ai legislatori dal Tribunale Costituzionale Federale, è stata approvata, il 31 Gennaio 1994, una nuova legge con la finalità di evitare quanto in Italia è stato fino ad oggi impossibile, e cioè di confondere il finanziamento pubblico per il funzionamento dei partiti con il rimborso delle spese elettorali e di ridimensionare gli sgravi fiscali sulle donazioni. Una sentenza del 2004 ha inoltre imposto che il contributo pubblico venga equamente ripartito anche ai partiti minori, contributo che non può però superare la soglia di 133 milioni di Euro all’anno e che è diviso in due parti fondamentali: un contributo proporzionale ai voti ricevuti (fissato in 0,85 Euro per ogni voto valido fino a quattro milioni di voti e 0,70 Euro oltre i quattro milioni) e un contributo di 0,38 Euro per ogni Euro che ciascun partito riceve sotto forma di autofinanziamento. Cifre che sono piuttosto contenute e che danno un’idea della rigidità legislativa tedesca in materia. In Germania, inoltre, a differenza dell’Italia dove i partiti, in maniera sempre più parassitesca,  vivono (almeno ufficialmente) solo di fondi pubblici e dove militanza, rapporti con gli elettori e sostegno politico e morale dei cittadini sono del tutto tramontati, il rapporto tra autofinanziamento e finanziamento pubblico incentiva i partiti a favorire proprio la militanza ed i rapporti con gli elettori. Se prendiamo, ad esempio, i dati relativi al 2010 riguardanti i primi  dieci partiti politici tedeschi, vediamo infatti che prevale nettamente l’autofinanziamento, con 218 milioni di Euro a fronte di 129 milioni di Euro provenienti dal finanziamento pubblico.

Inoltre la legge tedesca, garantendo la massima trasparenza, impone vincoli severissimi e pesanti sanzioni alle violazioni sia per il finanziamento pubblico che per quello privato. Una donazione privata fino a 1.000 Euro può essere data in contanti, mentre contributi superiori ai 10.000 Euro nel corso di un anno devono essere registrati con i dati anagrafici e fiscali del donatore (in Italia, invece, fino ad un importo di 50.000 Euro una donazione può essere protetta dall’anonimato). Le donazioni che superano i 50.000 Euro in Germania sono consentite, ma devono essere necessariamente segnalate al Presidente del Bundestag, che provvede a pubblicarle accompagnate dal nome dei donatori.

Il sistema tedesco vieta le donazioni ai partiti da parte di organismi di diritto pubblico e di imprese che abbiano una partecipazione pubblica superiore al 25% e da parte di fondazioni politiche. Sono inoltre vietati i finanziamenti e le donazioni provenienti dall’estero ed i finanziamenti di natura privata superiori ai 1.000 Euro nel caso in cui non figuri o non sia noto il donatore.

Le regole vengono generalmente e scrupolosamente rispettate perché in caso di donazioni vietate un partito perde il diritto al finanziamento pubblico per una somma pari a tre volte gli importi ricevuti illegalmente. I controlli sulle finanze dei partiti sono inoltre molteplici e severi: i rendiconti devono essere approvati con delibera formale dai presidenti dei partiti e dal Presidente del Bundestag, che dà la sua approvazione dopo l’esame di un revisore o di una società di certificazione dei bilanci, con piena facoltà di chiedere qualsiasi informazione o documento necessario al controllo. Sono infine sottoposti ad una finale verifica da parte della Corte Federale dei Conti. Sono previste, in caso di violazioni, sanzioni penali con il carcere fino a tre anni, che diventano cinque se si dimostra che chi ha violato le regole aveva interesse a favorire o a danneggiare qualcuno.

Accanto ai partiti politici in Germania operano delle fondazioni politiche finanziate dallo Stato che per legge e per statuto sono autonome e devono evitare qualsiasi commistione finanziaria con i partiti di riferimento e la cui gestione prevede l’incompatibilità fra rispettivi responsabili e dirigenti. Cioè non è possibile avere allo stesso tempo un incarico di direzione o di responsabilità nel partito ed in una fondazione. L’attività di queste fondazioni è inoltre estranea a quanto stabilito dall’articolo 21 della legge del 1967.

Francia

In Francia il sistema di finanziamento dei partiti politici è stato disciplinato per la prima volta nel 1988, con la legge n. 88-227 dell’11 Marzo di quell’anno, la Loi relative à la trasparence financière de la vie politique, poi riformata più volte. Il ritardo con cui la legislazione francese è intervenuta sulla questione, come osserva Francesca Biondi[2], è stato dovuto ad una tradizionale ostilità da parte dei grandi partiti per le formazioni intermedie e da una concezione della rappresentanza politica che ha sempre mantenuto l’indipendenza dei rappresentanti rispetto ai rappresentati. Non è un caso che i partiti siano stati menzionati nella Costituzione francese per la prima volta nel 1958 e solo con riferimento all’attività elettorale.

La legislazione francese prevede che i partiti siano destinatari di un contributo pubblico per il loro funzionamento ordinario, ripartito per una quota sulla base dei voti ottenuti alle elezioni per il rinnovo dell’Assemblea Nazionale e per una quota in funzione della loro rappresentanza parlamentare. Il rimborso delle spese elettorali (in parte in modo forfettario, in parte in modo effettivo) è invece destinato ai candidati.

Il Codice Elettorale francese, oltre a contenere l’intera disciplina sulle modalità del finanziamento privato, contiene regole molto rigide e restrittive in materia di controlli. In particolare, è previsto che i rendiconti dei partiti debbano essere certificati da due revisori dei conti e debbano essere depositati entro il primo semestre dell’anno successivo a quello cui si riferisce l’esercizio presso la Commission National descomptes de campagne et de financements politiques, un organo avente funzioni amministrative, ma composto da magistrati del Consiglio di Stato, della Corte di Cassazione e della Corte dei Conti. Qualora la Commissione accerti la violazione di uno degli obblighi previsti dalla legge, il partito in difetto perde il diritto ad ottenere il finanziamento pubblico per l’anno successivo.

Spagna

Il sistema spagnolo prevede che siano lo Stato e le comunità autonome a finanziare i partiti politici in base alla Ley Organica del Regimen Electoral del 1985. Questa legge prevede: rimborsi delle spese elettorali a livello statale e regionale, sovvenzioni annuali per le spese di funzionamento e di gestione delle strutture partitiche, sovvenzioni straordinarie per i referendum, sovvenzioni annuali alle comunità autonome per le spese di funzionamento nel proprio territorio, contributi ai partiti dai gruppi parlamentari delle Camere del Parlamento e dalle assemblee delle comunità autonome.

Ma ciò che più colpisce della legislazione spagnola è l’esiguità, in termini di cifre, dei finanziamenti pubblici concessi dallo Stato alle formazioni politiche, soprattutto se rapportata alla tristemente ben nota situazione italiana. Nelle elezioni politiche del 2008, ad esempio, il contributo statale per le spese elettorali è stato di 21.167 Euro per ciascun seggio ottenuto al Congresso dei Deputati o al Senato: 0,79 Euro per ciascun voto ottenuto da ogni candidato eletto al Congresso e 0,32 Euro per ciascun voto ottenuto da ogni candidato eletto al Senato. E, poiché i deputati in Spagna sono 350 e i senatori 263, il contributo è stato di circa 7,5 milioni di Euro per gli eletti al Congresso e di circa 5,5 milioni di Euro per gli eletti al Senato.

Per quanto si possa riscontrare, negli ultimi anni, un aumento degli importi dei finanziamenti pubblici ai partiti, la situazione non si avvicina neanche lontanamente a quella italiana. Il finanziamento annuale complessivo ai partiti e per ciascuna forza politica negli ultimi dieci anni è passato da 57 a 82 milioni di Euro, a cui è da aggiungere un contributo di 4.228.000 Euro per la sicurezza dei parlamentari.

I gruppi parlamentari del Congresso e del Senato hanno ricevuto per il 2011, dalle rispettive assemblee e attraverso i bilanci interni, circa due e sei milioni di Euro, con facoltà di girare parte di questi soldi ai rispettivi partiti. Per dare un’idea della disparità di trattamento, soltanto i gruppi parlamentari della Camera dei Deputati ricevono in Italia 35 milioni di Euro, come aggiunta al ben più cospicuo cosiddetto ‘rimborso’ delle spese elettorali.

Anche in Spagna sono possibili forme di finanziamento privato ai partiti, regolate da una legge del 2007 che prevede l’identificazione di chiunque versi contributi da rendite patrimoniali uguali o superiori a 300 Euro (300 Euro, contro la soglia di 50.000 prevista in Italia!). Sono inoltre vietate le donazioni anonime e quelle che superino i 100.000 Euro annuali. I rendiconti delle donazioni pubbliche devono essere presentati alla Corte dei Conti, che a sua volta sottopone, entro sei mesi, una relazione all’approvazione del Parlamento, relazione che viene poi pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale di Stato. La Corte dei Conti spagnola ha il potere di irrogare, ai partiti che abbiano ottenuto donazioni in violazione alle norme di legge, sanzioni pecuniarie fino a un importo pari al doppio del contributo ricevuto illegalmente. Può inoltre proporre di non assegnare contributi pubblici ai partiti in specifici casi che ritiene opportuni.

Gran Bretagna

L’ordinamento inglese fu il primo in assoluto a disciplinare gli aspetti economici delle campagne elettorali con riferimento alle spese dei singoli candidati. Il Corrupt and Illegal Pratices Prevention Act risale infatti al 1883. Ad esso va aggiunto il Representation of the People Act, entrato in vigore esattamente un secolo dopo, nel 1983. Secondo la disciplina in essi contenuta, nel corso della campagna elettorale ogni candidato è tenuto a nominare un proprio agente elettorale a cui sono affidate la gestione delle spese e la raccolta dei fondi. Diversamente dal sistema americano, in quello inglese i candidati hanno dei limiti massimi per le spese elettorali, in relazione alle dimensioni del collegio. E per la rendicontazione delle spese sono previste regole rigide e sanzioni molto severe. Per i candidati al Parlamento il limite di spesa è fissato in 7.150 Sterline, alle quali si aggiungono sette o cinque pence per ciascun elettore, a seconda che si sia candidati in un’area urbana o rurale.

In Gran Bretagna, dove i partiti politici sono privi di personalità giuridica, fino al 1969 nessuna disposizione normativa conteneva ad essi espliciti riferimenti e il nome e simbolo neppure del resto comparivano sulle schede elettorali. Dal 1998, con l’introduzione del Registration of Political Parties Act, è prevista la registrazione dei partiti politici, necessaria per potersi presentare alle elezioni con il proprio simbolo, ma anche per ottenere una serie di vantaggi di natura economica e gli spazi nelle tribune politiche televisive.

Un riconoscimento vero e proprio del ruolo dei partiti nella vita politica in Gran Bretagna è cosa molto recente e lo si è avuto soltanto con l’introduzione del Political Parties, Elections and Referendums Act del 30 Novembre 2000, finalizzato a garantire la trasparenza e la correttezza dell’uso del denaro da parte dei partiti. Alla base dell’introduzione di questa normativa vi è stata la presa d’atto di come la disciplina rivolta a regolare l’uso del denaro durante le campagne elettorali da parte dei soli candidati fosse diventata ormai anacronistica e non corrispondente alla realtà; una realtà che, di fatto, vede oggi anche in Gran Bretagna il monopolio dei partiti politici nella gestione delle campagne elettorali e di ampi settori della ‘cosa pubblica’.

Sono due le caratteristiche dell’ordinamento inglese: prevalgono i servizi sul finanziamento e ne usufruiscono tutti i partiti ufficialmente registrati, e i finanziamenti sono attribuiti ai partiti dell’opposizione con una particolare dotazione al leader che la rappresenta, per lo svolgimento dell’attività parlamentare e per le spese di viaggio.

Tra i servizi più significativi vi sono spazi televisivi e radiofonici per i candidati, una sorta di contributo indiretto valutato tra i tre e i dieci milioni di Sterline annue che prevede il divieto, per chi ne usufruisce, di acquistare ulteriori spazi per farsi pubblicità, la registrazione degli elettori a carico delle comunità locali, servizi postali gratuiti per la propaganda elettorale e l’uso gratuito di spazi pubblici per riunioni, incontri e dibattiti (sia per le elezioni locali che per le politiche e le europee).

Il finanziamento privato è regolamentato dall’Electoral Administration Act del 2006, che ha istituito un organismo indipendente di vigilanza – la Electoral Commission – che impone ai partiti precisi obblighi sui finanziamenti e sulle spese. Tutti i finanziamenti privati, provenienti da singoli o da società, da imprese o da organizzazioni sindacali, superiori a 1.000 o a 5.000 Sterline (a seconda se ricevuti da un membro di un partito o da un’associazione a quest’ultimo collegata) devono essere segnalati alla Commissione, che li registra e li rende pubblici.

Nicola Bizzi